P o s i t i o n

Die Verfassung ist mehr als die "doppelte Mehrheit"

Von Almut Metz - 11. Dezember 2003

In diesen Tagen entscheiden die Mitgliedstaaten über das Schicksal des Verfassungsentwurfs des Konvents. Verfolgt man die Berichterstattung der Medien zu den Auseinandersetzungen im Rahmen der Regierungskonferenz, so gewinnt man den Eindruck, das europäische Verfassungsprojekt umfasse vor allem drei Themen: die von Spanien und Polen heftig attackierte "doppelte Mehrheit" im Rat, die künftige Zusammensetzung der Kommission, gegen die "Kleine" und "Mittlere" gemeinsam mit den "Neuen" Sturm laufen, sowie die Bestimmungen zur Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). "Europäische Verfassung vor dem Scheitern" titelte jüngst eine große deutsche Tageszeitung angesichts der verhärteten Fronten zwischen den Mitgliedstaaten zu diesen prominenten Zankäpfeln der Regierungskonferenz.

Was dabei völlig aus dem Blickfeld gerät: die Verfassung enthält weit mehr als Bestimmungen zu Mehrheitsentscheidungen und institutionellen Details. Sie auf diese - zugegebenermaßen wichtigen Machfragen - zu reduzieren ist ein fatales Signal an die Unionsbürger. Der Bürger versteht nicht, was denn nun Neuartiges an der "Europäischen Verfassung" sein soll: Um Kommissionsgröße, Stimmengewichtung und die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen wurde doch schon in den vergangenen Reformrunden von Amsterdam und Nizza gerungen, hier fand man bereits "tragfähige Kompromisse". Wozu benötigte Europa zusätzlich noch einen Konvent, wenn es ohnehin wieder nur um die alten Themen ging? Daher muss klargestellt werden: es geht in der Verfassung um weit mehr.

Die Zusammenführung der bisherigen Verträge in einem Gesamtdokument, die Verleihung einer einheitlichen Rechtspersönlichkeit, die Integration der Grundrechtscharta, die Abgrenzung der Zuständigkeiten durch eine klare Kompetenzordnung, die Stärkung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, die Einführung eines Bürgerbegehrens und die Personalisierung durch den gewählten Präsidenten des Europäischen Rates und den Europäischen Außenminister sind bedeutende Errungenschaften des Konvents, die Legitimation und Transparenz europäischer Entscheidungen verbessern und die Demokratie in der EU - zu Gunsten der Bürger - stärken.

Die Regierungskonferenz hat diese Reformschritte, die den Löwenanteil des Konventsentwurfs ausmachen, in ihrer Substanz nicht angetastet. Die Machtfragen, die nun so heftig umkämpft sind, sind aus dieser Perspektive lediglich ein kleiner Bestandteil des Gesamtpakets. Sie haben aber eine besondere Bedeutung: Sie entscheiden darüber, ob das Potenzial, das in den anderen 95 Prozent der Verfassung angelegt ist, auch entfaltet werden kann. Auf dem abschließenden Gipfel sollte daher nicht machtpolitisches Taktieren der Mitgliedsstaaten im Mittelpunkt stehen, sondern die Handlungsfähigkeit der erweiterten EU. Als Prüfraster für den Erfolg der Regierungskonferenz sollte folgende "Effizienzkatalog" dienen:

• Stimmengewichtung im Rat: Erteilen die Staats- und Regierungschefs der "doppelten Mehrheit" eine Absage, sollte die Stimmengewichtung aus dem Vertrag von Nizza übernommen werden. Entscheidend ist dann aber, dass auch eine deutliche Senkung der Mehrheitsschwelle von Nizza erfolgt, deren Höhe der eigentliche Grund für mangelnde Effizienz ist.

• Größe und Zusammensetzung der Kommission: Eine konsequente Verkleinerung der Kommission wird voraussichtlich scheitern. Alternativ könnte die Nizza-Formel beibehalten werden, nach der eine Verkleinerung und gleichberechtigte Rotation ab einer EU-27 eingeführt wird. Dabei wird es vor allem auf die interne Organisation der "großen" Kommission ankommen. Dem Kommissionspräsidenten sollte deshalb ein größeres Mitspracherecht bei der Auswahl der Kandidaten und eine präzisierte Richtlinien- und Organisationskompetenz zugestanden werden.

• Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen: Die Beibehaltung des Einstimmigkeitsprinzips in zentralen Bereichen - in der GASP, der Handelspolitik, der Sozialpolitik und in Teilen der Steuer- und der Einwanderungspolitik - kann zu Blockaden in der EU-25 führen. Der gezielte Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in diesen Bereichen muss daher durch die "Übergangsklausel" sichergestellt bleiben.

• Personalisierung: Sowohl das Amt des Europäischen Außenministers als auch des Präsidenten des Europäischen Rates tragen zu einer größeren Personalisierung der EU bei. Die Regierungskonferenz sollte aber angesichts der Unschärfen des Konventsentwurfs die Kompetenzen des "hybriden" Außenministers sowie dessen Abgrenzung vom Präsidenten des Europäischen Rates präzisieren.

• Flexibilität: Eine weitere Vertiefung der Integration kann in der EU-25 nicht ohne neue Verfahren der Differenzierung erfolgen. Daher müssen Flexibilisierungsinstrumente wie die verstärkte Zusammenarbeit oder die strukturierte Zusammenarbeit in der GSVP praktisch handhabbar sein. Darüber hinaus sollte die Einführung eines vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens sichergestellt bleiben.

Wenn das Verfassungsprojekt an diesen Themen scheitert, dann ist nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU bis auf weiteres verspielt worden. Die Konsequenz wäre vielmehr auch, dass alle Errungenschaften des Konvents, die zu einem Mehr an Effizienz, demokratischer Legitimation und Transparenz in der EU führen, automatisch vom Tisch sind. Dies hätte fatale Folgen für den Integrationsprozess und dessen Akzeptanz von Seiten der Bürger.