P o s i t i o n

Wege zu einem Staat der Gemeinschaften

Eine Entwicklungsstrategie für Afghanistan

Von Dr. Martin Brusis - 30. Oktober 2003

Was muss getan werden, um Afghanistan wieder zu einem funktionsfähigen Staat zu machen? Trotz des internationalen Engagements droht die politische und wirtschaftliche Stabilisierung des Landes zu scheitern. Das staatliche Gewaltmonopol ist durch lokale und regionale warlords, die weite Teile des Landes kontrollieren, außer Kraft gesetzt. Diese machtvollen Führer von ethnisch-religiösen Gruppen und Milizen ignorieren die Autorität der Übergangsregierung von Hamid Karzai und richten zunehmend dreistere Angriffe gegen die Internationale Afghanistan-Schutztruppe ISAF, die nur die Hauptstadt Kabul unter ihrer Kontrolle hat. Eine Transformations- und Entwicklungsstrategie für Afghanistan muss diese Realitäten berücksichtigen.

Den faktischen Zerfall des Landes durch eine Auflösung des Staates und eine staatliche Neugliederung des afghanischen Raumes zu verfestigen, scheidet als Handlungsoption aus, da dies ethnische Säuberungsaktionen, Flüchtlingsströme und Territorialkonflikte zur Folge hätte, die die gesamte vorderasiatische Region destabilisieren würden. Der erfolgversprechendste Weg zur Wiederherstellung staatlicher Autorität bestünde darin, dass die internationale Militärpräsenz auch auf regionale und lokale Zentren des Landes ausgedehnt und verbrecherische Aktivitäten der warlords von der ISAF geahndet werden. Dies liefe auf ein Protektorat hinaus, in dem die ISAF und die internationale Staatengemeinschaft die Ordnungsmacht in Afghanistan bilden. Da die internationale Staatengemeinschaft nicht zu einem so weitgehenden Engagement bereit ist, sollte sie zumindest kleine Truppeneinheiten in den Städten Mazar-i-Sharif, Herat, Jalalabad und Kandahar stationieren. Erste Schritte in diese Richtung wurden bereits unternommen, indem Ende 2002 Wiederaufbau-Teams mit militärischem Schutz in die Städte Kunduz, Gardez und Bamyan entsandt wurden. Diese Einheiten können zwar nicht den Machtanspruch der Regierung gegen die lokalen Führer durchsetzen, sie können aber die öffentliche Sicherheit und Ordnung in den Regionen zumindest stabilisieren und die gewaltsame Aneignung von Wiederaufbauressourcen unterbinden.

Einbeziehung der warlords

Angesichts der begrenzten internationalen Engagementbereitschaft muss eine Entwicklungsstrategie die warlords trotz ihrer nicht demokratisch begründeten, durch Kriegsverbrechen beschädigten Legitimität in den Wiederaufbau einbeziehen. Ziel sollte es sein, sie in regionale Führer zu verwandeln, die ein Eigeninteresse an der Erhaltung eines staatlichen und verfassungsmäßigen Rahmens in Afghanistan entwickeln. Dazu sollten sie an der Zentralregierung beteiligt werden und Ressourcen des Zentrums bzw. der internationalen Geber nur gegen klar definierte, nachprüfbare Wiederaufbauleistungen in ihrer Region erhalten. Deshalb sollten internationale Hilfsorganisationen und im Wiederaufbau engagierte Geber ihre Mittel nicht dezentral verteilen, sondern diese der Zentralregierung zur Verfügung stellen oder dieser zumindest Entscheidungsbefugnisse in der Mittelverteilung geben. Zugleich sollten Vertreter dieser Institutionen die Projektrealisierung auf lokaler Ebene begleiten.

Über zwei Jahrzehnte des Krieges haben die warlords sich eine ökonomische Herrschaftsbasis geschaffen, die sich aus der Kriegssituation speist und davon profitiert. Sie werden illegale und zerstörerische ökonomische Aktivitäten wie Drogenanbau, Schmuggel oder Zollerhebung nur aufgeben, wenn sie dafür andere Einnahmequellen erhalten bzw. ihre illegalen Profite legalisieren können. Zuweisungen der Zentralregierung für zu erbringende Wiederaufbauleistungen oder für im Auftrag des Zentrums erhobene Zölle könnten eine solche Einnahmequelle bieten. Wenn man die warlords in Beratungs- und Entscheidungsgremien der Zentralregierung kooptiert, bezieht man diese in die Verantwortung für diese Politiken mit ein und macht sie auch gegenüber einander verantwortlich. Zudem würde dies den kooperationsbereiten warlords ermöglichen, ihre gewaltsam errungene Machtposition in staatlich legitimierte Machtpositionen umzuwandeln. Da die Gesellschaft auf absehbare Zeit in unterschiedliche ethnische und regionale communities gespalten bleiben wird, ist es entscheidend, diese Gemeinschaften und ihre Führer in den Regierungsprozess involvieren.

Wenn man das afghanische Staatswesen dementsprechend als Staat der Gemeinschaften rekonstruiert, könnte es gelingen, eine Mehrheit der warlords zur Unterstützung zu bewegen und diejenigen Akteure zu isolieren, die sich einer Kooperation verweigern. Die Einbindung in konkrete Wiederaufbauaktivitäten und die ausgehandelte Bestimmung von nationalen Entwicklungsprioritäten stellt dabei nicht nur institutionelle Grundlagen für ein policy ownership der afghanischen Führungsgruppen her, sie schafft auch eine Basis für eine Verantwortlichkeit dieser Gruppen gegenüber der afghanischen Bevölkerung. Die gegenwärtig vor allem in Kabul florierende Medienlandschaft kann hier einen wichtigen Beitrag zur Herstellung von Öffentlichkeit leisten und sollte gezielt gefördert werden. Langfristig könnte man die Gewalt- und Unrechtstaten der Vergangenheit nach südafrikanischem Vorbild aufarbeiten, indem man Wahrheitskommissionen einrichtet, aber auf eine nachträgliche Strafverfolgung verzichtet. Gegenwärtig ist es besonders wichtig, dass möglichst viele afghanische Bürger über die Medien und über öffentliche Versammlungen am laufenden verfassungsgebenden Prozess beteiligt werden, der zur Verabschiedung einer Verfassung im Oktober 2003 führen soll.

Die Tradition eines moderaten Islams wiederbeleben
In der gegebenen traditionalen, islamisch geprägten und klientelistisch strukturierten Gesellschaft Afghanistans ist es jedoch unrealistisch, durch eine Verfassung, Wahlen und internationales Monitoring demokratische Legitimität und eine rechtsstaatliche Praxis zu erreichen. Das Ziel muss vielmehr zunächst darin bestehen, die kriegsbedingten Autoritätsressourcen der warlords durch traditionale Autoritätsressourcen und Legitimationsformen der islamischen Gesellschaft zu ersetzen. Entsprechende politisch-kulturelle Traditionen in Afghanistan müssten wiederbelebt werden, um einen normbesetzten Raum zu bilden, in dem warlords ihr Handeln gegenüber lokalen Ältesten und Clanführern zu verantworten hätten.

Eine solche Strategie kann nur erfolgreich sein, wenn sie von einer breiten Akteurkoalition getragen wird, die einem moderaten, toleranten Islam verpflichtet ist. Entsprechende islamische Länder (Malaysia, Marokko, Türkei) könnten hier wichtige externe Unterstützungsleistungen erbringen oder als Entwicklungsvorbild fungieren. Eine Usurpierung der Macht durch radikale Islamisten dagegen wird die Spaltung der afghanischen Gesellschaft weiter vertiefen, wie die Taliban-Herrschaft zwischen 1996 und 2001 gezeigt hat. Diese Gefahr hat infolge des Irak-Krieges zugenommen, denn die Taliban-Führer konnten erneut ihre Macht im sogenannten Paschtunengürtel entlang der pakistanisch-afghanischen Grenze konsolidieren und ausdehnen.

Administrativer und ökonomischer Wiederaufbau
Zugleich sollten sich die Anstrengungen darauf richten, die Privatarmeen der warlords zu demobilisieren und in die reguläre Afghanische Nationalarmee sowie die Polizei zu integrieren, deren Loyalität sich ausschließlich auf die Zentralregierung erstreckt. Westliche Organisationen sollten den Dienst in der Armee und Polizei so attraktiv gestalten, dass die Angehörigen lokaler Milizen starke Anreize haben, sich diesen neu zu schaffenden Organisationen anzuschließen. Sofern ein warlord die Autorität der Zentralregierung akzeptiert, könnte man ihn als lokalen Militärführer in die Armee-Organisation integrieren.

Die Verwaltungskapazität der Regierung ist zu stärken, damit diese möglichst schnell grundlegende öffentliche Güter und Infrastruktur bereitstellen kann. Nur eine organisatorisch und ökonomisch handlungsfähige, nicht durch Korruption und Klientelismus gelähmte Staatsverwaltung kann das Vertrauen der Bevölkerung erwerben und die Rahmenbedingungen für einen ökonomischen Wiederaufbau schaffen. Dieser sollte sich zunächst auf die urbanen Zentren der kooperationsbereiten warlords beschränken und möglichst schnell eine Straßen- und Kommunikationsinfrastruktur herstellen. Solche Infrastrukturprojekte bieten Verdienstmöglichkeiten für demobilisierte Milizen und schaffen die Voraussetzungen für die Wiederbelebung von Handel und Dienstleistungsgewerbe. Eine mittelfristige ökonomische Entwicklungsstrategie sollte darauf zielen, die Teppichindustrie zu entwickeln und die begrenzten Rohstoffvorkommen des Landes (Edelstein, Kohle, Rohöl, Mineralien) zu erschließen.

Der ökonomische Wiederaufbau muss in eine Strategie der regionalen Stabilisierung und Wirtschaftsintegration eingebettet werden, zu der die internationale Staatengemeinschaft einen großen Beitrag leisten kann. Zum einen müssen Nachbarländer wie Pakistan, Iran und Tadschikistan davon abgehalten werden, die mit ihnen verbundenen Gruppen in Afghanistan zu unterstützen und gegen die Zentralregierung zu mobilisieren. Zum anderen sollten Schritte zu einer regionalen wirtschaftlichen Integration eingeleitet werden, die eine regionale Freihandelszone und Wirtschaftskooperation nach dem Vorbild der South Asian Regional Cooperation oder der ASEAN-Staatengemeinschaft zum Ziel haben könnten. Transnationale Infrastrukturprojekte wie der geplante Bau einer Pipeline von Turkmenistan über Afghanistan nach Pakistan sind wichtige Wegbereiter einer solchen wirtschaftlichen Integration, sie benötigen aber eine Anschubfinanzierung durch internationale Organisationen.

Grenzen der Entwicklungsfähigkeit

Afghanistan gehört zweifellos zu den Ländern der Welt, die die größten Entwicklungshindernisse aufweisen. Das Land hat ein Pro-Kopf-BIP von 800 US-Dollar, verfügt über keine rechtsstaatlichen oder zivilgesellschaftlichen Traditionen, ist tief in religiöse und ethnische Gruppen gespalten und seit zwei Jahrzehnten vom Krieg gezeichnet. Zudem kann Afghanistan nur auf eine begrenzte Unterstützungsbereitschaft äußerer staatlicher und nicht-staatlicher Akteure rechnen, die im Zuge des Irak-Krieges eher abgenommen hat. Die hier vorgeschlagene Entwicklungsstrategie berücksichtigt diese Problemlage, indem sie die einzelnen Gemeinschaften mit ihren Anführern an der Macht beteiligt und dadurch schrittweise und auf mehreren Ebenen eine Rationalisierung politischer Herrschaft anstrebt. Erst wenn ein solches Arrangement besteht und ein Rationalisierungsprozess eingesetzt hat, kann man weitere Schritte auf dem Weg zu Demokratie und Marktwirtschaft unternehmen.